丞相开府治国，这是进入战国后东方列国的普遍做法。所谓丞相开府，就是丞相建立相对独立的权力机构，全权处置国家日常政务，国君只保持军权、官吏任免权和大政决策权。
国君和开府丞相的这种分权治国，在战国时代达到了最高程度，也是中国古典政治文明的最高水准。丞相开府治国的实际意义是，国家政权战车由一马驾驭变成了两马驾驭，治国效率与国家生命力明显增高。
但是，这对于落后的秦国来说，还是有些难度。
秦国是马上部族，与西部戎族混得比较近，远离中土文明，国事也大多归结于战事，秦人好战这是出了名的，这种重武轻文的朝野气息导致秦国权力机构过于单一简单。
就算是秦国在春秋最鼎盛的时期——当上霸主的秦穆公，秦国的官职还是军政合一的落后局面。如果在这之前，便直接是一个最高领头加上左右两个庶长，组成一个掌握国家所有权力的机构，可想而知，其弊端在之后的发展中凸显出来，逐渐被山东六国甩开老远。
中土列国的权力机构则是直接秉承殷商两代，自周公旦制定《周礼》，也象征着中土较文明官制的形成。
整个春秋战国中，秦国的官职和楚国最为相似，名称都很怪诞，让人乍一听，觉着满是外族的气息。楚国和秦国的际遇一样，他们曾被人统称为‘南蛮子’，和西戎，北狄，东夷族一样，被文明先进的中土人士所鄙视。直到春秋时期楚庄王的出现，虚心学习北方齐国的儒宗文化，沾染了些文绉绉的迂腐气，便称自己国家再也不是‘南蛮子’，而是中土列国之一。
庶长是穆公时期的官称，直到秦孝公时期，执政大臣仍然叫左庶长。秦献公时期，有了‘大夫’的设置，但职权依旧很模糊。
秦孝公之前，秦国从来没有过由一个大臣独立开府来行使权力的先例。长期征战，闭锁关西，秦国朝野长期孤陋寡闻，对重臣开府治国所知甚少，也很难理解，他们则更愿意分权而治。秦国既往的治国大臣，只有秦穆公时代的百里奚和秦献公时期的上大夫甘龙，能算得上是秦国开府的前身，但也就是五六个文吏加上主政大臣，草草办些粮草赋税赈灾济民之类的事还行，军国大事还得由国君亲自决策调遣。
这种开府，和东方大国的丞相开府在权力、规模和政务效率上远远不能相比。
秦孝公打定主意要在秦国变法，便决定名称用旧的，职权来新的，将东方丞相开府变为秦国的左庶长开府，实际上是为了减少变法的阻力。
在一个善战之国，打仗统一号令容易，但变法举国同心则太难，因为他们喜欢打仗，自然愿意出力，而变法不仅吃力不讨好，连几辈子存下来的家当都有可能让人扒拉干净。
秦孝公册封卫鞅为左庶长，实行开府领政，把所有权力交到卫鞅一个人手上，可见秦孝公对卫鞅的信任。
秦国尚左，在两个庶长中，左庶长为首，右庶长次之。这一点在秦国的官道上就能看明白，在秦国，车马是走在大路中间的，而行人靠左。
进入战国，秦献公将治民的政务权分给了上大夫甘龙，左庶长协助国君统军作战并总管军务。但在朝野国人的心目中，左庶长依然是最重要的军政大臣。
秦孝公为了让实权集中，将甘龙升为太师，将甘龙的治民政权回归到左庶长嬴虔手里，其实就是在给卫鞅执掌大政铺路。当卫鞅从嬴虔手中接掌左庶长权力的时候，实质上他就已经拥有与东方列国的开府丞相等同的执政权力。
嬴过跟着景监走进左庶长府，抬眼便看见高大的石坊中央镶嵌着四个斗大的铜字——开府总政。石坊左右石柱各悬红木大牌，右边镌刻“天地有道”，左边镌刻“律